Negli ultimi decenni gli ordinamenti tributari stanno percorrendo traiettorie evolutive finalizzate a individuare nuovi presupposti di imposta maggiormente adeguati a colpire le manifestazioni di ricchezza collegate al mutato contesto economico e di business o nuove basi imponibili per tributi straordinari legati a situazioni emergenziali: nel nostro ordinamento ne sono un esempio i recenti esperimenti normativi del contributo straordinario contro il caro bollette e del contributo di solidarietà per il 2023. Al contempo, la crisi finanziaria globale porta a interrogarsi sull’efficacia delle tecniche tradizionalmente utilizzate per assoggettare a tassazione i redditi di impresa: l’attenzione internazionale si concentra, in particolare, sulla possibile introduzione di forme di tassazione dei flussi di cassa delle imprese. Su queste due direttrici si sviluppano le considerazioni trattate in questo paper.
New tax conditions and new tax bases: reflections de iure condito and de iure condendo. – In recent decades, tax systems have been following evolutionary trajectories aimed at identifying new tax conditions more appropriate to hit the manifestations of wealth linked to the changed economic and business environment or new tax bases for extraordinary contributions related to emergency situations: examples of this in Italian tax system are the recent regulatory experiments of the extraordinary contribution on extra-profits and the solidarity contribution for 2023. At the same time, the global financial crisis raises the question of the effectiveness of the techniques traditionally used to tax corporate income: international attention is focused, in particular on the possible introduction of forms of taxation of corporate cash flows. The considerations discussed in this paper develop along these two lines.
Sommario: 1. Il contesto economico e normativo e le direttrici della ricerca. – 2. Il tema dell’individuazione di nuovi presupposti impositivi. – 3. I recenti “esperimenti” normativi del contributo straordinario contro il caro bollette e del contributo di solidarietà temporaneo per il 2023. – 4. Il tema della tassazione degli “extraprofitti”. – 5. Nuovi criteri di determinazione di imponibili per imposte già presenti nel nostro ordinamento: dalla tassazione del reddito d’impresa per cassa alla tassazione del cash flow. – 6. La tassazione delle imprese con la Cash Flow Tax: potenzialità e limiti dei diversi modelli impositivi teorizzati. – 7. La proposta di tassare il reddito “liquido”: la prospettiva LITS- Liquid Income Taxation System.
1. Nell’ambito di questo PRIN sulla digitalizzazione dell’Amministrazione finanziaria, e dunque anche sulle potenzialità e sui limiti dell’utilizzo dei dati nelle diverse fasi in cui si sviluppa l’obbligazione tributaria, le mie prime riflessioni si concentrano sull’impatto che i “dati” possono avere nella definizione sostanziale dell’obbligazione tributaria e, più specificamente, nella definizione di nuovi presupposti di imposta o nella diversa modalità di determinazione di imponibili ricollegati a presupposti di imposta già conosciuti nel nostro sistema tributario.
La suggestione per questa tematica nasce da alcune riflessioni sia sulle traiettorie evolutive che gli ordinamenti tributari – non solo quello italiano – stanno percorrendo negli ultimi decenni sia su alcuni recenti interventi normativi volti ad individuare nuove basi imponibili per tributi “straordinari” legati a situazioni emergenziali.
Sotto un profilo generale, è facile osservare che gli ordinamenti tributari, tuttora prevalentemente basati su tributi tradizionali, quali quelli sul reddito e sul patrimonio, stanno “collassando” e vagano alla ricerca di un nuovo punto di equilibrio in un contesto economico profondamente modificato, nel quale è diventato sempre più difficile intercettare alcune basi imponibili, come la ricchezza legata agli intangibles o alle criptoattività e nel quale emergono indici di ricchezza nuovi, talvolta “involontariamente” ricollegabili proprio ai dati messi a disposizione dagli utenti di Internet. La situazione è diventata particolarmente fluida per i profitti delle imprese: negli ultimi decenni, l’espansione del digitale ha indotto una profonda modifica delle modalità di business dei soggetti d’impresa che operano a livello internazionale e ha condotto all’emersione di nuovi supercontribuenti in grado di operare, spesso in posizioni oligopolistiche, in uno spazio virtuale al di sopra dei territori[1]. Per tassare in modo efficace questi nuovi supercontribuenti e distribuire il gettito tra i diversi ordinamenti nei quali si produce il loro reddito si parla oggi della necessità di individuare le “catene di produzione del valore”: un nuovo concetto, strumentale non tanto a definire il valore quale misura del risultato dell’attività produttiva, quanto ad assicurare la corretta ripartizione delle basi imponibili – e dunque del gettito – tra i diversi ordinamenti sulle quali questi supercontribuenti si trovano ad operare.
Più in generale, la crisi economica determinata prima dalla pandemia, e poi dalla guerra di aggressione contro l’Ucraina, ha spinto ancor di più gli ordinamenti tributari ad evolversi secondo due direttrici che per la verità si stavano delineando “carsicamente” già da tempo: da un lato l’introduzione di nuovi tributi – come le recenti forme di imposizione emergenziale su non meglio definiti “extraprofitti” d’impresa (forme di imposizione sulle quali mi soffermerò nei successivi paragrafi) o i tributi ambientali, caratterizzati da basi imponibili decisamente più lontane dalla classica nozione di capacità contributiva, fino a legittimarne una ricostruzione teorica che li esclude dalla categoria dei tributi per sottolinearne la diversa natura indennitaria –; dall’altro, nell’ambito delle tradizionali imposte sui redditi e particolarmente per i redditi di impresa – tipicamente meno “stabili” e più reattivi all’evoluzione del contesto economico e alla competizione fiscale tra gli ordinamenti – la riflessione sul possibile passaggio a nuove forme di determinazione degli imponibili in grado di fotografare più efficacemente, anche sotto il profilo temporale, i risultati delle attività economiche.
In effetti, per quel che riguarda la tassazione delle imprese il contesto normativo attuale appare segnato da molte criticità. I tanti interventi normativi succedutisi negli ultimi decenni hanno reso il sistema impositivo opaco e instabile; e il clima di incertezza dovuto a questo sistema di norme in continua trasformazione certo non favorisce le decisioni di investimento a medio e lungo termine delle imprese; imprese che, proprio perché esercitano un’attività produttiva essa stessa di profitti instabili, avrebbero particolarmente bisogno di muoversi in contesti normativi certi e stabili.
Sotto quest’ultimo profilo, in particolare, si segnalano sia la rinnovata attenzione degli studiosi sia i recenti esperimenti normativi in ordine al possibile passaggio a forme di imposizione del reddito d’impresa basate su criteri di cassa variamente delineati; modalità impositive che privilegiano dunque, in luogo del tradizionale principio di competenza quale regola per l’imputazione a periodo dei singoli componenti reddituali, il momento della disponibilità liquida dei proventi e, specularmente, dell’effettivo sostenimento dei costi o prefigurano addirittura innovative forme di tassazione del cash flow (sulle quali vedi il successivo par. 5).
2. Il tema dell’individuazione di nuovi presupposti di imposta maggiormente adeguati a colpire le manifestazioni di ricchezza collegate al mutato contesto economico e di business e/o volti a colpire basi imponibili non più rispondenti a forme tradizionali di ricchezza riapre un tema molto dibattuto: se e quanto questi nuovi tributi rispondano o debbano rispondere al principio di capacità contributiva[2].
La risposta alla domanda dipende, con tutta evidenza, dal significato e dal peso che si attribuisce al principio di capacità contributiva delineato nell’art. 53 della Costituzione: se tale principio viene letto come mero criterio di equo riparto dei carichi pubblici, è possibile ritenere costituzionalmente legittime anche forme di imposizione che la dottrina[3] definisce prive di un’autosufficienza patrimoniale della fattispecie imponibile (come, ad esempio, i tributi ambientali); se, viceversa, si ritiene che il principio di capacità contributiva imponga la necessaria autosufficienza delle fattispecie imponibili allora torniamo a chiuderci nell’ambito delle più tradizionali imposte sul reddito e sul patrimonio.
Forse su questo tema l’attuale contesto ci impone di provare a fare un passo avanti, sganciandoci dalla tradizionale impostazione dei limiti costituzionali all’imposizione. Come già da anni sottolineato[4], se continuiamo a leggere il tributo come una limitazione dei diritti proprietari accettata e accettabile solo in funzione del finanziamento di servizi pubblici di cui il contribuente si avvale, se cioè leggiamo la capacità contributiva come ability to pay – come possibilità di adempiere all’obbligazione tributaria programmando la costituzione di disponibilità liquide – non possiamo sganciarci dai tradizionali tributi sul reddito o sul patrimonio; se invece inquadriamo il tema dei limiti costituzionali all’imposizione nell’attuale contesto economico e sociale e ricolleghiamo il principio di capacità contributiva al principio di eguaglianza sostanziale diventa possibile aprire a nuove prospettive: possiamo leggere, cioè, il principio di capacità contributiva come criterio di ragionevole riparto della contribuzione alle spese pubbliche e, in quest’ottica, legittimare anche tributi correlati a posizioni di vantaggio economicamente valutabili e a presupposti non necessariamente patrimonialmente autosufficienti[5].
A ben guardare, già da tempo sono presenti nel nostro ordinamento forme di prelievo su fattispecie di questo tipo, nelle quali non si può escludere che il contribuente chiamato ad adempiere non disponga dei mezzi necessari per soddisfare la sua obbligazione tributaria: basti pensare, nelle imposte sui redditi, alla tassazione dei redditi in natura o alle fattispecie di rilevanza reddituale delle destinazioni a finalità estranee all’impresa[6] o, più in generale, a tutte le ipotesi di tassazione “sul maturato” (sia nei redditi di impresa che, in parte, nei redditi di natura finanziaria). Queste fattispecie impositive, pur se circoscritte a determinate frazioni della base imponibile delle imposte sui redditi, non hanno mai sollevato particolari contestazioni teoriche in punto di rispetto del principio di capacità contributiva e sono state considerate ragionevoli, sia se valutate alla luce del criterio della «congruità funzionale alla ratio»[7] sia se valutate alla luce del principio che, con le lenti interpretative della Corte di Giustizia e del diritto dell’Unione, chiameremmo di proporzionalità.
In questa prospettiva, la valutazione dell’ability to pay cambia dunque contorni; per verificare il rispetto del principio di capacità contributiva non occorre più accertarsi che l’ability to pay sia sempre presente, ma è sufficiente che tale presenza assuma contorni di ragionevole possibilità. Del resto, tutto il tema degli acconti – cioè dei tributi il cui pagamento risulta dovuto, sia pur parzialmente, prima del perfezionarsi del loro presupposto – svilisce il tema dell’ability to pay, riducendolo a mera possibilità di programmare il suddetto pagamento; e la stessa cosa, a ben guardare, può accadere nell’IVA, imposta nella quale il fatturato, come noto, non necessariamente coincide con l’incassato.
Traccia di questa evoluzione nel valutare la legittimità costituzionale di forme di prelievo tributario nelle quali la definizione della fattispecie imponibile non ne garantisce l’autosufficienza patrimoniale emerge, a ben guardare, anche nelle sentenze della Corte costituzionale, se le leggiamo nel loro sviluppo diacronico. Nonostante la Corte abbia sempre identificato nell’“assoluta irragionevolezza” l’unico limite alla discrezionalità del legislatore nell’individuazione dei nuovi presupposti di imposta[8], in tempi meno recenti era evidente nei giudici della Suprema Corte un atteggiamento più difensivo sul tema dell’ability to pay[9] e che potremmo definire “di sospetto” nei confronti di tributi che provavano a sganciarsi dagli indici classici di capacità contributiva e, in primis, dal reddito. L’atteggiamento era quello dell’hic sunt leones; il reddito e il patrimonio (anche se una vera imposta patrimoniale “generale” nel nostro ordinamento non è mai stata introdotta) erano le colonne d’Ercole oltre le quali si entrava in una zona “minata” sotto il profilo della possibile lesione del principio di capacità contributiva. In questo senso, si può dire che il limite dell’ability to pay è stato a lungo presente nella giurisprudenza costituzionale sulla declinazione positiva dell’art. 53 Cost.; fino all’inizio degli anni ’80 nella giurisprudenza della Corte costituzionale era frequente l’affermazione secondo la quale la capacità contributiva doveva tradursi nella presenza di elementi patrimoniali concretamente rivelatori di ricchezza e tali da consentire di assolvere l’imposta senza dover ricorrere all’indebitamento. Più di recente però la stessa Corte costituzionale sembra aver sviluppato una diversa interpretazione del principio di capacità contributiva, attribuendo maggior peso ad argomenti legati al controllo di congruità funzionale e di proporzionalità, combinando il principio di capacità contributiva con il principio di uguaglianza per valutare la conformità a Costituzione di tributi anche decisamente dissimili da quelli tradizionali. In questa nuova prospettiva, possono considerarsi espressivi di capacità contributiva anche le fattispecie comunque in grado di esprimere forza o potenzialità economica[10], anche se non garantiscono in concreto i mezzi per far fronte al pagamento dell’imposta[11].
Questa oscillazione tra tributi tradizionali e nuovi presupposti di imposta, basati su indici di ricchezza diversi da quelli tipici, è evidente anche nella legislazione più recente e il tema della compatibilità costituzionale di nuove forme impositive appare destinato ad imporsi all’attenzione degli studiosi; sono tuttora accese, sotto questo profilo, le contestazioni in ordine alla legittimità costituzionale dei due contributi straordinari di solidarietà introdotti nel nostro ordinamento, rispettivamente per gli anni 2022 e 2023, a carico delle imprese operanti nel settore energetico e petrolifero in relazione ai presunti extraprofitti che tali imprese avrebbero realizzato in esito all’aumento delle materie prime determinatosi in conseguenza della guerra di aggressione della Russia contro l’Ucraina. Il primo di questi contributi – il c.d. contributo straordinario contro il caro bollette[12] – è stato ancorato, con molte contestazioni, ai dati delle liquidazioni periodiche IVA (c.d. LIPE); il secondo contributo – denominato contributo straordinario di solidarietà[13] – volendosi adeguare alle sopravvenute indicazioni del legislatore europeo è invece tornato ad ancorarsi al reddito, quasi a testimonianza del fatto che il reddito è e resta tuttora il più sicuro indice di capacità contributiva cui collegare un tributo per garantirne la tenuta sotto il profilo del rispetto dei principi costituzionali e forse anche unionali. Ad una breve analisi critica su questi prelievi è dedicato il successivo par. 3.
3. L’introduzione del contributo straordinario contro il caro bollette si ricollega idealmente alla Comunicazione[14] con la quale la Commissione europea indicava, tra le misure emergenziali che gli Stati membri avrebbero potuto introdurre, a favore di imprese e consumatori, anche misure temporanee di carattere fiscale sui proventi straordinari e, in particolare sugli “utili inframarginali” maturati dagli operatori del settore energetico. In assenza di una precisa definizione di tali utili, nella Comunicazione in questione si affermava che i «rendimenti eccessivi» di matrice speculativa avrebbero dovuto essere «chiaramente specificati e giustificati» dai legislatori degli Stati membri tramite «criteri ed eventi oggettivi e verificabili, come ad esempio la deviazione dalla media dei prezzi mondiali del gas su un periodo di tempo prolungato e il numero di ore in cui il gas fissa il prezzo nel sistema elettrico»; questo perché «una parte dell’aumento dei prezzi mondiali del gas presenta una componente strutturale (che potrebbe essere definita sulla base dei prezzi medi nel tempo). L’imposta non dovrebbe considerare gli effetti di questa componente strutturale».
È questo il contesto nel quale si inserisce l’istituzione, per l’anno 2022, del nostro «contributo straordinario contro il caro bollette» finalizzato ad assoggettare a un prelievo straordinario i market players del settore energetico, cioè «i produttori, importatori e rivenditori di energia elettrica, di gas nonché di prodotti petroliferi che hanno beneficiato di extraprofitti, a causa dell’aumento dei prezzi e delle tariffe del settore». Che fosse una sorta di “esperimento” dettato dall’urgenza della crisi economica è dimostrato dal particolarissimo iter normativo di questo contributo; iter che testimonia efficacemente le difficoltà sistematiche legate all’introduzione e alla gestione di tale prelievo. Il D.L. n. 21/2022, con il quale il contributo contro il caro bollette è stato introdotto, è stato infatti modificato, nelle more della sua stessa conversione, da un ulteriore provvedimento[15], il cui art. 55 ha rivisto aliquota, periodo temporale di riferimento e termini di versamento del contributo straordinario previsto dall’originaria formulazione dell’art. 37 D.L. n. 21/2022. Successivamente, sulla disciplina del contributo contro il caro bollette hanno ulteriormente inciso le modifiche recate dall’art. 1 L. 29 dicembre 2022, n. 197 (Legge di Bilancio per il 2023), finalizzate a porre rimedio ad alcune importanti criticità dell’originaria formulazione del prelievo.
Non è questa la sede per analizzare in modo completo i molti dubbi di costituzionalità sollevati in ordine al contributo contro il caro bollette[16]; per quel che qui rileva, si osserva però che molte delle criticità legate al contributo in questione si riconnettono all’originale scelta normativa di individuarne la base imponibile in relazione proprio in relazione ai “dati”; in particolare ai dati delle liquidazioni periodiche IVA (c.d. LIPE).
Ai sensi del citato art. 37, nella sua formulazione definitiva, la base imponibile del contributo contro il caro bollette «è costituita dall’incremento del saldo tra le operazioni attive e le operazioni passive, riferito al periodo dal 1° ottobre 2021 al 30 aprile 2022, rispetto al saldo del periodo dal 1° ottobre 2020 al 30 aprile 2021[17]. In caso di saldo negativo del periodo dal 1° ottobre al 2020 al 31 marzo 2021, ai fini del calcolo della base imponibile per tale periodo è assunto un valore di riferimento pari a zero[18]. Il contributo si applica nella misura del 25 per cento nei casi in cui il suddetto incremento sia superiore a euro 5.000.000. Il contributo non è dovuto se l’incremento è inferiore al 10 per cento».
Il successivo comma 3 dell’art. 37 precisa che, ai fini del calcolo del suddetto saldo, «si assume il totale delle operazioni attive, al netto dell’IVA, e il totale delle operazioni passive, al netto dell’IVA, indicato nelle comunicazioni dei dati delle liquidazioni periodiche IVA (c.d. LIPE, n.d.r.) presentate, ai sensi dell’art. 21-bis del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, per i periodi indicati al comma 2»[19].
L’aggancio normativo ai dati IVA per l’individuazione e la misurazione dei presunti extraprofitti che si volevano assoggettare a tassazione ha una spiegazione poco sistematica, ma assai facile da immaginare: l’aggancio ai saldi delle liquidazioni IVA periodiche, dati già sostanzialmente disponibili per gli Uffici, rendeva molto più semplice effettuare le stime di gettito legate all’introduzione del nuovo contributo, oltre a rendere più velocemente determinabile e dunque “incassabile” il contributo stesso. D’altro canto, è altrettanto certo che i dati delle liquidazioni IVA – o, più precisamente, l’incremento di tali saldi – non misurano un sovrareddito (nozione che già presuppone la difficile configurazione di un reddito “normale”), per non dire che, più in generale, i dati del fatturato IVA non necessariamente rispondono ai dati dell’incassato.
In sostanza, l’incremento dei saldi IVA che, nell’ottica del legislatore del contributo contro il caro bollette, avrebbe dovuto considerarsi espressivo dei presunti extraprofitti realizzati dalle imprese del settore energetico in virtù del generalizzato aumento dei prezzi dei loro prodotti, non intercetta affatto gli effettivi sovraprofitti dei soggetti passivi del contributo. Essendo calcolato sui saldi tra operazioni attive e operazioni passive risultanti dalle liquidazioni periodiche IVA, da un lato non prende in considerazione alcune poste pienamente rilevanti, e inversamente proporzionali al prezzo dell’energia (quali, ad esempio, il valore di mercato dei derivati finanziari utilizzati per coprirsi dal rischio prezzo e l’andamento degli ex certificati verdi); dall’altro, include in modo randomico i possibili effetti di operazioni di natura straordinaria che nulla hanno a che vedere con la volontà della norma di colpire presunti extraprofitti.
È del tutto evidente che il contributo contro il caro bollette, per come è stato disegnato dal legislatore dell’emergenza, è un ircocervo: non è un’imposta sul reddito ma al tempo stesso è indeducibile dall’IRES e questa indeducibilità si combina anche con una rivalsa a carico di altri soggetti definita “indebita” (ma priva di sanzione). Neanche si presta ad essere assimilato ad un’imposta sul consumo o ad una maggiorazione dell’IVA, posto che, a tacer d’altro, nell’IVA la capacità contributiva che si intende colpire è quella dei consumatori finali e che, proprio in quest’ottica, nella prospettiva comunitaria la rivalsa sul contribuente è configurata come doverosa; mentre il contributo contro il caro bollette dovrebbe rimanere a carico delle imprese del settore energetico che dovrebbero esserne gli effettivi soggetti passivi (anche se nella sua struttura normativa non vi è modo di sanzionarne la traslazione nei confronti dei consumatori finali).
Proprio sotto il profilo del perimetro soggettivo, potrebbero sollevarsi diverse criticità, tali da rendere il prelievo confliggente sia con il principio di eguaglianza di cui all’art. 3 Cost. che con il principio della libertà di iniziativa economica privata sancito dall’art. 41 Cost.: basti pensare che i soggetti interessati dall’applicazione del contributo hanno spesso fatto ricorso ai derivati di copertura, come ricordato, per tutelarsi dalle oscillazioni dei prezzi dell’energia e che, in questi casi, gli eventuali extraprofitti possono essere stati potenzialmente trasferiti in capo alle controparti dei relativi contratti finanziari. La conseguenza è che, in questi casi, gli extraprofitti sono stati tassati in capo al soggetto sbagliato, escludendo invece da imposizione i soggetti finanziari che ne hanno beneficiato[20].
Di fronte alle rilevate criticità sistematiche, tali da minare la legittimità costituzionale del prelievo[21], non a caso la Legge di Bilancio per il 2023 è nuovamente intervenuta sul tema della tassazione degli extraprofitti sotto un duplice profilo: da un lato apportando modifiche alla disciplina del contributo contro il caro bollette per eliminarne alcune incongruenze (anche se non le più rilevanti[22]); dall’altro, istituendo per il 2023 un nuovo prelievo, denominato “contributo di solidarietà temporaneo”, con lo stesso perimetro soggettivo di applicazione del precedente prelievo, ma con una base imponibile del tutto diversa e nuovamente “appoggiata” sul reddito. Abbandonando i dati delle liquidazioni periodiche IVA, a ragione ritenuti scarsamente espressivi della reale capacità contributiva delle imprese o degli extraprofitti delle stesse, il contributo di solidarietà per il 2023 ha assunto quale base imponibile la quota parte del reddito determinato ai fini IRES per il 2022 eccedente per almeno il 10% la media dei redditi complessivi IRES conseguiti nei quattro esercizi precedenti (quadriennio 2018-2021). Anche la disciplina di questo secondo contributo straordinario presenta, in realtà, importanti criticità sistematiche: basti pensare che la base imponibile del contributo, ancorché commisurata al reddito complessivo IRES e non più ai saldi delle comunicazioni periodiche IVA, è misurata con riferimento ai dati del 2022, e cioè ai dati dello stesso periodo cui faceva riferimento la base imponibile del contributo contro il caro bollette, che si applicava sulla differenza dei dati emergenti dalle liquidazioni periodiche IVA. In sostanza, sui dati dello stesso periodo d’imposta sono così venuti a insistere due diversi prelievi sostanzialmente rispondenti alla medesima funzione; si realizza il cumulo di due contributi straordinari sulla stessa annualità. Anche qui una forzatura normativa legata ai dati disponibili al momento dell’introduzione del contributo per effettuare delle ragionevoli valutazioni di gettito: la scelta di legare il contributo del 2023 all’imponibile IRES del 2022 risponde con tutta evidenza all’esigenza di conseguire entro giugno 2023 un gettito già stimato in modo sufficientemente attendibile; tuttavia, sembra evidente che in tal modo i contributi – quello contro il caro bollette 2022 e quello di solidarietà temporaneo del 2023 – vengono a sovrapporsi realizzando in sostanza una duplicazione di prelievo su un medesimo arco temporale[23].
Inoltre, ancora una volta la base imponibile del contributo straordinario per il 2023 non distingue la natura dei profitti, cioè non colpisce solo gli extraprofitti d’impresa effettivamente ricollegabili al rincaro dei prezzi dei prodotti energetici ma anche i profitti derivanti, ad esempio, da investimenti nel frattempo effettuati dagli operatori. Per non parlare dell’ulteriore profilo critico legato alla mancata previsione, per il reddito IRES 2022, di una franchigia destinata a salvaguardare la redditività normale dell’attività anche nei casi in cui l’impresa abbia conseguito nei quattro periodi d’imposta antecedenti il 2022 perdite o utili molto contenuti.
4. Il tema della tassazione degli extraprofitti di impresa resta un tema complesso, con un discusso precedente normativo che il legislatore dei contributi straordinari per il 2022 e il 2023 ha dimostrato di avere ben presente. Il precedente normativo è quello della c.d. Robin Hood Tax, introdotta nel 2008; prelievo che aveva però una struttura più semplice, poiché si configurava come una maggiorazione dell’imposizione reddituale sui sovraprofitti eccezionali e temporanei realizzati dalle imprese del settore petrolifero in regime di oligopolio che avevano goduto ingiustificatamente dei rialzi di prezzo del greggio durante una grave crisi economica.
Chiamata a valutare la legittimità della Robin Hood Tax, la Corte costituzionale non aveva mostrato di nutrire particolari dubbi, in linea di principio, sulla possibilità di introdurre una maggiorazione dell’imposizione sul reddito a carico di settori produttivi in regime di oligopolio e, in grado, per dimensioni e attività internazionale, di sfruttare al meglio tutte le possibilità di allocazione consentite dall’attuale disciplina e dagli attuali contesti di competizione fiscale. Tuttavia, nel caso di specie aveva stigmatizzato il fatto che il legislatore aveva «previsto una maggiorazione d’aliquota di una imposizione, quale è l’IRES, che colpisce l’intero reddito dell’impresa, mancando del tutto la predisposizione di un meccanismo che consenta di tassare separatamente e più severamente solo l’eventuale parte di reddito suppletivo connessa alla posizione privilegiata dell’attività esercitata dal contribuente al permanere di una data congiuntura»[24].
Come più volte rilevato dai giudici costituzionali[25], l’art. 53 della Costituzione deve essere letto come una specificazione del principio di uguaglianza di cui all’art. 3 Cost.; ne consegue che la tassazione ben può essere differenziata per settori produttivi, ma «ogni diversificazione del regime tributario, per aree economiche o per tipologia di contribuenti, deve essere supportata da adeguate giustificazioni, in assenza delle quali la differenziazione degenera in arbitraria discriminazione». In questa prospettiva, la possibilità di imposizioni differenziate per settori economici o categorie di contribuenti deve essere ragionevole e giustificata; «affinché il sacrificio recato ai principi di eguaglianza e di capacità contributiva non sia sproporzionatoe la differenziazione dell’imposta non degradi in arbitraria discriminazione, la sua struttura deve coerentemente raccordarsi con la relativa ratio giustificatrice»[26] e il sindacato della Corte costituzionale è appunto volto a verificare «l’uso ragionevole, o meno, che il legislatore stesso abbia fatto dei suoi poteri discrezionali in materia tributaria, al fine di verificare la coerenza interna della struttura dell’imposta con il suo presupposto economico, come pure la non arbitrarietà dell’entità dell’imposizione»[27]. Con particolare riferimento al settore petrolifero ed energetico, la Corte costituzionale – intervenendo sulla legittimità della Robin Hood Tax con la sentenza n. 10/2015[28] – aveva ribadito che si tratta sì di un settore caratterizzato da scarsa competizione, di stampo oligopolistico e anelasticità della domanda e quindi da redditività congiunturali maggiori rispetto a quelle di altri settori «così da poter astrattamente giustificare, specie in presenza di esigenze finanziarie eccezionali dello Stato, un trattamento fiscale ad hoc», fermo restando però che qualsiasi astratta «giustificazione obiettiva … deve essere coerentemente, proporzionalmente e ragionevolmente tradotta nella struttura dell’imposta».
Furono soprattutto altri, però, gli aspetti per i quali la Robin Hood Tax venne dichiarata costituzionalmente illegittima (e solo pro futuro) e fu ritenuta “irragionevole” per incongruenza rispetto allo scopo perseguito: la sua stabilità (in quanto si rilevava che un tributo che deve colpire sovraprofitti eccezionali e temporanei non può essere un tributo “a sistema”, ma deve avere precisi limiti temporali di vigenza) e l’impossibilità di dare concreta attuazione al divieto di traslazione dell’imposta.
Il più recente legislatore del contributo contro il caro bollette e del contributo di solidarietà temporaneo ha evidentemente fatto tesoro delle indicazioni della Corte costituzionale, perché, pur senza affrontare il secondo profilo sul quale era caduta la Robin Hood Tax (cioè il controllo sulla mancata effettuazione della rivalsa) ha espressamente previsto la durata transitoria dei nuovi contributi sugli extraprofitti d’impresa, qualificandoli come prelievi straordinari[29].
La realtà è che il reale punto debole del primo contributo – quello contro il caro bollette – è proprio nella definizione della base imponibile: per facilitarne calcolo e determinazione, per la base imponibile di questo contributo si è fatto riferimento, come detto, ai dati dei saldi delle liquidazioni periodiche IVA fotografati tra due periodi diversi ed è evidente che, così ricostruito, il contributo non ha colpito un sovrareddito, ma un mero incremento del saldo tra importi di operazioni IVA a valle e a monte; dati che non rappresentano un sovrareddito e che, paradossalmente, potrebbero non rappresentare nemmeno un reddito. Non è un caso che il regolamento europeo sulla tassazione degli extraprofitti del settore energetico intervenuto a fine 2022 abbia indicato una rotta diversa, indirizzando il nuovo prelievo per il 2023 verso l’incremento “qualificato” del reddito imponibile, sia pure con i difetti che si sono segnalati.
Eppure, il tema della ricerca degli “extraprofitti” o, più in generale, degli “extraredditi” resta attuale e ben presente nella testa del decisore politico[30], come dimostra la tassazione degli extraprofitti delle banche della quale si discute in queste settimane. Non si vuole qui entrare nel merito di questa nuova forma di tassazione che in realtà intende, più propriamente, colpire i profitti che le banche realizzano sui conti correnti dei loro clienti; conti che hanno costi di gestione piuttosto elevati per i risparmiatori pur rappresentando il primo strumento di attività delle banche, le quali dovrebbero pertanto remunerare in modo congruo i depositanti. In effetti, il deposito bancario è un deposito irregolare ex art. 1782 c.c., cioè un rapporto contrattuale nel quale, a differenza che nel deposito ordinario, il depositario acquista la proprietà dei beni depositati e può disporne nello svolgimento della propria attività, salvo l’obbligo di restituire alla scadenza la somma ricevuta; proprio per questo ai correntisti le banche dovrebbero corrispondere – cosa che non avviene – un equo compenso sotto forma di interesse. È questo il fenomeno che verosimilmente il nuovo prelievo vuole colpire, anche se si tratta di un prelievo destinato a ripercuotersi come un boomerang nei confronti dei correntisti. Resta in ogni caso aperta la “narrazione” degli extraprofitti, cioè l’idea che qualunque impresa in grado di fare bene il proprio mestiere – cioè di realizzare profitti considerevoli – possa entrare nel mirino di nuove forme di tassazione quasi “punitive”, perché legate all’idea che utili superiori a determinate soglie (soglie peraltro arbitrariamente determinate) possano considerarsi extraprofitti, quasi guadagni “ingiusti” o illeciti meritevoli, proprio per tale ragione, di tassazioni ulteriori rispetto a quella ordinaria, mentre la verità è che in un’economia di mercato non esistono extraprofitti, ma solo profitti; profitti tutt’al più derivanti da posizioni di monopolio o di oligopolio sulle quali, visto che la concorrenza non può agire come nell’ambito di un mercato competitivo, dovrebbe essere il governo a intervenire con strumenti diversi dalla tassazione, per indurre gli istituti a remunerare i depositanti in modo congruo, senza aumentare eccessivamente i tassi di interesse sui prestiti.
5. Altro profilo di indagine, dal quale è possibile esaminare il potenziale impatto dei “dati” ai fini della determinazione dell’obbligazione tributaria, riguarda la possibile definizione di nuovi criteri di determinazione degli imponibili per imposte tradizionalmente già presenti nel nostro ordinamento.
La crisi finanziaria globale ha portato a interrogarsi sull’efficacia delle tecniche tradizionalmente utilizzate per assoggettare a tassazione i redditi di impresa: diversi sono gli studi recentemente dedicati, a livello internazionale e non solo, a possibili cambiamenti radicali del sistema di tassazione delle imprese per tenere nella dovuta considerazione il nuovo contesto caratterizzato dall’internazionalizzazione, dalla digitalizzazione e dalla prevalenza dei beni immateriali nell’attivo delle imprese stesse.
Sotto questo profilo, l’attenzione si è concentrata sulla possibile introduzione di forme di tassazione dei flussi di cassa delle imprese, privilegiando così il momento dell’incasso e dell’esborso che testimoniano la disponibilità liquida dei proventi e l’effettivo sostenimento della spesa; una forma di tassazione che, rispetto all’attuale sistema di tassazione del reddito d’impresa secondo il criterio della competenza, avrebbe forse il pregio, soprattutto in periodi di crisi, di intercettare più correttamente la capacità contributiva effettiva, l’ability to pay delle imprese. Non è un caso che l’interesse per forme di tassazione delle imprese per cassa, anziché per competenza, riemerga in periodi di crisi economica che rendono più evidente lo scollamento tra il reddito rilevato nelle scritture contabili e misurato in base a criteri di competenza e la presenza, nella disponibilità dell’impresa, dei flussi di denaro necessari per adempiere all’obbligazione tributaria. Nei suddetti periodi, infatti, è più frequente riscontrare, a fronte di componenti attive maturate per competenza, l’assenza di corrispondenti disponibilità di cassa, spesso determinate da altrui inadempimenti contrattuali; e sono proprio questi i casi nei quali, soprattutto per i soggetti passivi dell’imposizione che scontano un’aliquota progressiva (cioè per le imprese gestite in forma individuale o di società di persone), il rispetto dell’effettiva capacità contributiva prescritto dall’art. 53 Cost. dovrebbe far prevalere l’effettività dei “dati” di cassa sulla precisione del principio di competenza[31]. Nei periodi di instabilità economica, l’applicazione del principio di competenza nell’imputazione a periodo delle componenti del reddito d’impresa rischia infatti di condurre l’impresa a doversi indebitare per poter assolvere l’obbligazione tributaria; e ciò non a causa di una mancata o scorretta pianificazione finanziaria, ma a causa di un ciclo economico sfavorevole, sottratto alla programmazione dell’impresa[32].
In questa prospettiva, a fini di semplificazione e di incentivo allo sviluppo economico, un’alternativa allo studio riguarda dunque la possibilità di spostare l’oggetto della tassazione dai redditi d’impresa, tradizionalmente determinati sulla base dei principi contabili, ai flussi di cassa netti, verosimilmente desunti, sia pure con qualche approssimazione, dai dati bancari. Sono stati così ipotizzati sistemi di tassazione che non colpirebbero più il reddito d’impresa come tradizionalmente determinato – con tutte le complessità legate alla determinazione dei costi deducibili, all’analisi delle possibili fattispecie elusive e al controllo dell’eventuale profit shifting verso paradisi fiscali – ma che, più semplicemente, individuerebbero la base imponibile nella differenza tra proventi effettivamente incassati e costi effettivamente sostenuti.
Posto che l’attuale sistema di tassazione del reddito d’impresa risulta permeabile alle strategie di elusione fiscale offerte dall’internazionalizzazione e dalla digitalizzazione dell’economia e che uno dei principali problemi dei sistemi fiscali nazionali nasce dalla possibilità che le imprese allochino strumentalmente i loro profitti in giurisdizioni a bassa fiscalità (profit shifting e conseguente base erosion), per le Amministrazioni fiscali la soluzione più semplice ed efficiente potrebbe essere non quella di “rincorrere” l’allocazione del reddito tra le diverse giurisdizioni, bensì quella di tassare più semplicemente i flussi di cassa.
6. I primi studi internazionali sulla Cash Flow Tax risalgono al secolo scorso: il primo studio anglosassone del 1948 venne poi ripreso dal Prof. Meade (premio Nobel per l’economia nel 1977), il quale, alla guida di un comitato costituito allo scopo di studiare possibili riforme fiscali da attuare nel Regno Unito, propose tre diversi modelli di Cash Flow Tax[33], ciascuno caratterizzato dalla particolare tipologia di flussi di cassa considerati[34]. Ma anche nel nostro ordinamento[35] è stata recentemente studiata e prospettata in diversi lavori la c.d. tassazione del reddito liquido, inteso come tassazione della differenza tra le disponibilità liquide dell’impresa al termine del periodo d’imposta e le disponibilità liquide della medesima impresa all’inizio dello stesso periodo, a prescindere dalla fonte di tali disponibilità e con l’unica esclusione dell’apporto di capitale proprio.
Se il minimo comune denominatore di questi studi è rappresentato dall’applicazione del principio di cassa in luogo di quello della competenza quale criterio per la rilevazione delle componenti che concorrono a formare il reddito d’impresa dell’esercizio, occorre tuttavia fin da subito sottolineare la sostanziale differenza che corre tra la semplice applicazione del principio di cassa alle manifestazioni giuridico-economiche degli atti d’impresa e la tassazione delle imprese con la Cash Flow Tax[36]. Se si decidesse di tassare il reddito d’impresa e le attuali manifestazioni giuridico-economiche delle sue componenti reddituali in ragione del semplice principio di cassa sarebbe sufficiente eliminare la rilevanza della competenza economica per le ipotesi oggi espressamente previste, rimuovendo tutte le poste valutative[37]. In questo modo si potrebbero superare le criticità legate alla tradizionale modalità di determinazione del reddito d’impresa in base al principio della competenza economica, caratterizzato da un complesso sistema di regole che alimenta sia costi di adempimento per le imprese sia possibili controversie di natura interpretativa con l’Amministrazione tributaria. Se invece individuassimo come presupposto d’imposta non più il reddito d’impresa, sia pure determinato per cassa, ma la liquidità, creeremmo un tributo nuovo[38], che peraltro dovrebbe anche fare i conti con il fatto che esiste già nel nostro ordinamento una forma di tassazione sulle disponibilità bancarie. Inoltre, un sistema di tassazione del cash flow dovrebbe essere necessariamente integrato con alcune previsioni; posto che non tutti i costi e non tutti i ricavi sono necessariamente erogati o percepiti in denaro (pensiamo alle retribuzioni in natura o alle obbligazioni estinte per compensazione) occorrerebbe trovare il modo per dare rilevanza anche a tali fattispecie.
Certo, i flussi di cassa potrebbero essere più facili da rintracciare e più difficili da manipolare degli utili e una tassazione basata su tali flussi potrebbe alleggerire anche gli oneri amministrativi legati alla classica determinazione del reddito d’impresa. Ma in ogni caso, la Cash Flow Tax, nei diversi modelli elaborati prescinde dal “reddito economico” e non è più un’imposta sul “reddito”: e questo è un aspetto che va ben compreso, soprattutto se si vuole effettuare una comparazione nei contesti internazionali. Dunque, un conto è riferire al periodo d’imposta le attuali manifestazioni giuridico-economiche in ragione degli incassi effettivi e delle spese effettivamente sostenute (determinare cioè il “reddito per cassa”), un’altra è prospettare una tassazione in ragione dei (puri) flussi di cassa.
Nel nostro ordinamento qualche limitata forma di sperimentazione verso forme di tassazione per cassa è già stata fatta per alcune tipologie di imprese (in particolare per le imprese di minori dimensioni, quelle assoggettate ad IRPEF), ma la si è fatta agganciandosi ancora una volta ai dati IVA (dunque ad un fatturato che, come noto, può non coincidere con l’incassato); quel che dovremmo chiederci è se sia ancora opportuno continuare a tassare il reddito d’impresa in base al principio di competenza o se sia meglio passare al principio di cassa o se, ancor più innovativamente, possa ritenersi conforme ai nostri principi costituzionali anche la tassazione del cash flow: tutto ciò tenendo sempre conto della ricordata differenza tra applicare il “principio di cassa” alle manifestazioni giuridico-economiche delle imprese o tassarle con la Cash Flow Tax.
La prima opzione è certamente quella meno audace: si tratterebbe di tassare il reddito d’impresa come già lo conosciamo, sganciandoci però dai criteri di predisposizione del bilancio ed eliminando le componenti valutative; modalità che consentirebbe, tra l’altro, l’immediata deduzione della spesa per investimenti nell’esercizio in cui i relativi costi vengono sostenuti, in luogo dell’attuale procedura di ammortamento. L’abbandono del criterio di competenza e la transizione verso la cassa potrebbe essere considerata un’efficiente risposta alla crisi di liquidità delle imprese innescata dalle emergenze economiche: si assicurerebbe al soggetto passivo impresa la possibilità di corrispondere l’imposta in base alle reali risorse a sua disposizione; in secondo luogo, rispetto al sistema attuale, per gli asset materiali ma soprattutto immateriali, l’adozione di un regime di cassa puro rappresenterebbe un forte incentivo agli investimenti (l’esatto contrario degli attuali ammortamenti, che ripartiscono l’abbattimento del costo dei beni di investimento ad utilità pluriennale sulle diverse annualità di vita utile dei suddetti beni). Naturalmente il passaggio alla rilevazione per cassa potrebbe anche indurre le imprese a distorsioni strumentali nella rappresentazione degli imponibili (posto che, ad esempio, il pagamento al 30 dicembre del costo di un bene ad utilità pluriennale porterebbe alla completa deduzione del costo stesso); in altri termini, la deducibilità immediata dell’investimento recherebbe con sé un indiretto incentivo alla pianificazione fiscale dell’investimento, più forte rispetto a un sistema di determinazione del reddito che concede la deducibilità del costo dei beni ad utilità pluriennale per quote di ammortamento. Inoltre, mentre nell’attuale regime di tassazione dei redditi d’impresa, il possesso del bene di investimento è vincolante per tutta la durata dell’ammortamento fiscale, non sarebbe più così in un regime di tassazione per cassa, nel quale eventuali acquisti di beni potrebbero anche essere strumentalmente determinati dall’immediata e integrale deduzione del costo, per poi preludere a un’immediata dismissione degli stessi beni; si tratta di comportamenti strumentali che andrebbero opportunamente disincentivati introducendo, ad esempio, periodi minimi di detenzione del bene quale condizione per poter godere interamente della deducibilità della spesa.
Sotto il profilo del gettito, il passaggio a una rilevazione per cassa con la conseguente immediata deducibilità degli investimenti porterebbe, almeno nei primi anni d’avvio di una eventuale riforma, alla contrazione del gettito (contrazione che potrebbe essere graduata prevedendo un periodo di transizione più o meno lungo) e all’emersione di perdite fiscalmente riconosciute, che potrebbero essere consistenti. Occorrerebbe riconoscere il rimborso del credito fiscale corrispondente o prevedere un meccanismo di riporto delle perdite indicizzato con un appropriato tasso di interesse (ma gli ordinamenti sono generalmente riluttanti a concedere una tale forma di sovvenzione, che si presta a potenziali abusi).
Se invece individuassimo quale presupposto d’imposta non il reddito d’impresa determinato per cassa, ma la liquidità, creeremmo – come si è detto – un tributo nuovo, che nei diversi modelli elaborati prescinde dal “reddito economico” e non è più un’imposta sul “reddito”[39].
Il citato rapporto Meade del 1978 distingueva, come già accennato, tre possibili modelli di Cash Flow Tax: una Cash Flow Tax basata sui flussi di cassa reali, una Cash Flow Tax basata sull’insieme dei flussi reali e finanziari e infine una Cash Flow Tax basata sui flussi in uscita dal circuito dell’impresa (in sostanza basata sui dividendi pagati ai soci).
Il primo modello (viene definito Cash Flow Tax R) prevede una base imponibile calcolata per differenza tra incassi dalle vendite di beni e dalle prestazioni di servizi da un lato e costi sostenuti per materie prime, immobilizzazioni, consumi d’impresa (ad esempio, i costi per l’energia necessaria al funzionamento degli impianti) e salari dall’altro. In questo modello non rilevano le modalità di finanziamento dell’impresa e dunque la base imponibile si rivela neutra rispetto alle scelte effettuate in tale ambito, nel senso che gli interessi passivi sono indeducibili (mentre l’attuale sistema di tassazione del reddito d’impresa deve preoccuparsi di contrastare l’eccessivo indebitamento delle nostre imprese attraverso norme che contengano entro limiti fisiologici la deducibilità degli interessi passivi). La Cash Flow Tax sui flussi reali è, tra quelli prospettati, il modello meno rivoluzionario: in pratica, la principale differenza con l’attuale modello di tassazione del reddito d’impresa consisterebbe nell’immediata deduzione degli investimenti e nell’indeducibilità degli interessi passivi[40] (dunque l’eventuale transizione dall’attuale sistema impositivo alla Cash Flow Tax R colpirebbe le imprese fortemente indebitate).
Con la Cash Flow Tax R il Fisco diventerebbe in sostanza una sorta di socio dell’impresa, nel senso che parteciperebbe sia ai ricavi che ai costi dell’attività[41]. Il punto debole di questo modello di Cash Flow Tax è che non risulta applicabile nei confronti delle imprese – come le banche – che non presentano flussi di cassa derivanti dalla vendita di beni e servizi “reali” e il cui utile è sostanzialmente rappresentato dalla differenza positiva tra interessi attivi sui denari concessi a prestito e interessi passivi pagati ai propri correntisti. Tali imprese, seguendo il modello di Cash Flow Tax R risulterebbero sostanzialmente detassate in quanto sistematicamente in perdita, non avendo flussi di cassa reali attivi e mostrando viceversa flussi di cassa reali negativi per i costi del personale e quelli legati alle strutture dell’impresa.
Proprio da queste riflessioni nasce l’elaborazione del secondo modello, la Cash Flow Tax R+F, che assoggetta a tassazione una base imponibile rappresentata dalla somma dei flussi di cassa legati alle operazioni reali e dei flussi di cassa finanziari (interessi percepiti meno interessi corrisposti). Questa base imponibile, più simile a quella attuale dato che prende in considerazione le medesime componenti reddituali che oggi rilevano ai fini delle imposte sui redditi (pur determinandole in modo differente), evidentemente non è più neutra rispetto alle scelte di finanziamento dell’impresa, posto che consente la deduzione degli interessi pagati sui capitali presi a prestito.
Il terzo modello di Cash Flow Tax, la Cash Flow Tax S, tassa infini i flussi di cassa in uscita dal circuito societario e quindi sostanzialmente i dividendi pagati agli azionisti (ma anche gli acquisti di azioni di terzi). Evidentemente si tratta di un modello “semplificato” di tassazione, visto che prende in considerazione un numero limitato di operazioni, ma disincentiva fortemente la distribuzione di dividendi ai soci. Proprio per bypassare l’effetto negativo di tali distribuzioni, l’impresa potrebbe ricorrere all’escamotage di farsi finanziare dai soci (finanziamenti che non contribuirebbero alla formazione del reddito imponibile in capo all’impresa), remunerando poi tali finanziamenti con interessi più elevati di quelli di mercato.
Gli studi della Commissione Meade sulla Cash Flow Tax per le imprese societarie sono stati ripresi nel 2016 negli Stati Uniti da un disegno di legge volto a introdurre una Cash Flow Tax Destination Based. Nell’originaria formulazione del Rapporto Meade, in un’economia ancora non così aperta alla competizione internazionale, la Cash Flow Tax era stata concepita come un’imposta sui flussi di cassa dei produttori nazionali (un’imposta “basata sull’origine”) con piena e immediata deducibilità degli investimenti e assenza di distorsioni sulle scelte di finanziamento delle imprese (posto che la tassazione avviene sulle transazioni reali ignorando quelle finanziarie). In un contesto di più spiccata internazionalizzazione delle imprese, questo tipo di Cash Flow Tax si rivela però distorsiva delle decisioni imprenditoriali, perché incentiva le imprese ad allocare la produzione o la residenza fiscale in Paesi a bassa fiscalità. Proprio questa criticità ha indotto, in tempi più recenti, a ripensare l’imposta sui flussi di cassa, basandola non più sull’allocazione della produzione o sulla residenza dell’impresa (elementi facilmente “manipolabili”) ma sulla destinazione, cioè sulla localizzazione dei consumatori (fattore molto meno manipolabile). La Destination Based Cash Flow Tax (DBCFT) deriva dall’integrazione di due componenti: la Cash flow tax come sopra descritta e il Border Adjustment, ovvero le regole che si applicano sui beni che entrano o escono da un Paese: analogamente all’IVA, il cash flow realizzato sulle esportazioni non sarebbe assoggettato ad imposta, mentre verrebbero tassate le importazioni. Si tratta di un’elaborazione della Cash Flow Tax che mixa elementi dell’imposta sul reddito con elementi dell’imposta sul valore aggiunto: il punto di partenza è sempre la tassazione dei flussi di cassa[42], con il corollario però del c.d. Border Adjustment, cioè della tassazione delle importazioni (senza consentire alcuna deduzione per le spese sostenute all’estero), prevedendo al contempo la completa detassazione dei prodotti e dei servizi fruiti al di fuori dei confini nazionali. Per effetto del Border Adjustment, cioè delle regole applicabili sui beni che entrano o escono da un Paese, il cash flow realizzato sulle esportazioni non sarebbe assoggettato a imposta – in sostanza, la vendita all’estero sarebbe tax free – mentre verrebbero tassate le importazioni; la Cash Flow Tax si rivelerebbe così un volano per il rilancio delle esportazioni, e contemporaneamente un “dissuasore” alle importazioni (e alla delocalizzazione strumentale delle produzioni all’estero) e limiterebbe i fenomeni di transfer pricing, posto che le esportazioni diverrebbero irrilevanti mentre per le importazioni non si terrebbe conto dei costo sostenuti nel Paese terzo.
I vantaggi di una Cash Flow “destination based” potrebbero essere diversi: oltre a quelli già accennati, anche l’eliminazione della residenza dell’impresa quale fattore determinante dell’imponibilità fiscale, con la conseguente eliminazione dell’incentivo agli spostamenti di residenza strumentali ai fini fiscali. Dal punto di vista economico, pertanto, la DBCFT sembrerebbe rappresentare un’imposizione più efficiente sia rispetto al sistema attuale sia rispetto alla Cash Flow Tax all’origine in quanto meno distorsiva rispetto alle scelte di localizzazione e di finanziamento.
D’altro canto, è indiscutibile che l’adozione della DBCFT presenterebbe significativi problemi applicativi[43] sia dal punto di vista amministrativo che legale, dovuti in primis al mutamento radicale rispetto al sistema attualmente in vigore. Tutti gli accordi fiscali contro la doppia imposizione internazionale e tutti gli accordi di cooperazione fiscale antievasione siglati negli ultimi decenni condividono gli stessi principi fondamentali, tra cui l’omogeneità del sistema di tassazione (a prescindere dalle aliquote, che ogni Stato fissa secondo criteri e scelte propri)[44]. In questo contesto, per lo Stato che adottasse la Cash Flow Tax tutti questi accordi, bilaterali e multilaterali, diventerebbero inapplicabili e dovrebbero essere rinegoziati. Dunque, ove si prospettasse l’adozione di una DBCFT diverrebbe assolutamente cruciale la questione di un’adozione “universale” della nuova imposta rispetto all’adozione in un numero limitato di paesi (o addirittura in uno solo); e finora ci sono stati solo timidi tentativi di implementazione[45].
Ma c’è anche un altro vulnus da considerare: secondo le previsioni dell’Organizzazione Mondiale del Commercio, un’imposta può essere border adjustable solo se indiretta; ove si trattasse di un’imposta sui redditi essa rappresenterebbe, infatti, un illecito sussidio all’esportazione[46].
7. Come già accennato, anche nel nostro ordinamento sono stati portati avanti studi scientifici su un sistema semplificato di tassazione del reddito di impresa denominato LITS – Liquid Income Taxation System[47], applicabile a tutte le imprese, a prescindere dalla loro dimensione e dal loro settore di attività. La differenza principale della LITS rispetto alla Cash Flow Tax di Meade è individuabile nella circostanza che nella LITS il reddito sarebbe determinato dalla differenza tra le disponibilità liquide dell’impresa al tempo T(1) e le disponibilità liquide della stessa impresa al tempo T(2), a prescindere dalla tipologia dei flussi di cassa e dalla circostanza che essi siano generati da operazioni reali o finanziarie. La suddetta differenza, se positiva, darebbe luogo ad un reddito imponibile; se negativa, potrebbe essere riportata a nuovo come avviene oggi per le perdite di esercizio.
In questa prospettiva, utile di bilancio e reddito imponibile si muoverebbero lungo due binari paralleli: il bilancio continuerebbe ad essere redatto secondo i suoi criteri e per le sue finalità, mentre il reddito imponibile si determinerebbe sui flussi di cassa, escludendo ogni rilevanza delle componenti valutative. Il criterio di inerenza quale stella polare per l’individuazione dei costi deducibili dal reddito d’impresa manterrebbe il proprio valore, ma i costi diverrebbero deducibili all’atto del loro sostenimento effettivo, a prescindere dal momento della loro maturazione giuridica; dunque, gli ammortamenti scomparirebbero e le spese di investimento sarebbero interamente deducibili nell’esercizio di sostenimento, innescando un circolo virtuoso di creazione di energia economica[48].
Per evitare fenomeni evasivi, anche in considerazione delle preoccupazioni di minor gettito che hanno da sempre accompagnato le proposte di adozione della Cash Flow Tax, l’Autore dello studio sulla LITS propone l’introduzione di un obbligo generalizzato di effettuazione di ritenute d’acconto (ritenute che sarebbero d’imposta per i beneficiari residenti all’estero) a carico di tutti i soggetti professionalmente abilitati a trasferire valori nei confronti dell’impresa[49]; una tassazione in acconto di quanto dovuto sui flussi di cassa positivi che avrebbe la funzione di stabilizzare le entrate per l’erario, soprattutto nella prima fase di operatività della LITS.
Peraltro, lo stesso Autore ipotizza la possibilità della LITS come soluzione transitoria per la tassazione delle imprese in una situazione di crisi finanziaria, senza che ciò impedisca il ritorno alla tassazione ordinaria in base al principio di competenza nel caso in cui l’impresa recuperi il dominio sui fattori della produzione e la funzione finanziaria: in questa prospettiva si muove la seguente equivalenza: “la fisiologia della componente finanziaria di impresa: al reddito economico = la crisi della componente finanziaria di impresa: al reddito liquido”. Naturalmente, la transizione da un regime di tassazione all’altro necessiterebbe di una non semplice disciplina ad hoc.
Si tratta di una proposta davvero innovativa che cumulerebbe all’effetto volano sugli investimenti privati delle imprese (investimenti che diverrebbero immediatamente deducibili) anche una possibile riduzione degli investimenti pubblici a sostegno delle stesse; dunque, l’effetto complessivo sarebbe quello del cennato circolo virtuoso, che ha indotto l’Autore a parlare della LITS come di una fonte di energia rinnovabile.
Certo, si tratta di un sistema di tassazione che dovrebbe fondarsi, anche a fini accertativi, su metodi informatizzati per l’acquisizione dei dati di cassa e, sotto questo profilo, sembra aver anticipato l’indirizzo di quel “fisco in tempo reale” che emerge abbastanza chiaramente dalla legislazione degli ultimi anni e anche dalla recentissima Legge delega per la riforma fiscale n. 111/2023.
(*) Testo, con l’aggiunta delle note, della relazione svolta dall’Autrice al Convegno «PRIN 2020 – Presentazione del progetto di ricerca: “La digitalizzazione dell’Amministrazione finanziaria tra contrasto all’evasione e tutela dei diritti del contribuente”», svoltosi l’Università degli Studi di Napoli Parthenope, Dipartimento di Studi Economici e Giuridici, in data 5 ottobre 2022.
[1] Sul tema sia consentito rinviare a Carpentieri L., La crisi del binomio diritto-territorio e la tassazione delle imprese multinazionali, in Riv. dir. trib., 2018, 4, I, 351 ss.; Id., La tassazione delle imprese al tempo dell’economia digitale, in Carpentieri L. (a cura di) Profili fiscali dell’economia digitale, Collana del Dipartimento di Studi Economici e Giuridici dell’Università degli Studi di Napoli Parthenope, sezione giuridica, vol. XIII, Torino, 2020.
[2] Sulla direttrice dell’impatto dei dati su nuove forme di tributo resta del tutto aperta una prospettiva che non è possibile approfondire in questa sede: quella dei tributi ambientali, ancorati a dati – quelli dell’inquinamento futuro – non necessariamente economici ed espressivi di capacità contributiva; circostanza, questa, che fa dubitare del loro inquadramento come indennizzi piuttosto che come tributi. Certamente, la loro mancata qualificazione come tributi semplificherebbe di molto la loro introduzione a livello comunitario, perché eviterebbe il ricorso all’unanimità; ma è dubbio che rappresentino realmente un indennizzo, giacché manca un criterio di predeterminazione quantitativa del pregiudizio recato alla collettività e/o ai singoli.
[3] Cfr., Fedele A., Intervento sulla rilevanza dei dati nella determinazione degli imponibili nell’era digitale, in questa Rivista, 19 settembre 2023.
[4] Cfr., Gallo F., Il dovere tributario nella Costituzione, in Riv. trim. dir. trib., 2022, 4, 759 ss.
[5] Sul tema, recentemente, v. per tutti Fedele A., Nuove ricchezze ed elementi essenziali della capacità contributiva nella dimensione postmoderna, in Riv. dir. trib., 2023, I, 1 ss., part. 7 ss.
[6] Sia consentito, sul tema, rinviare a Carpentieri L., Redditi in natura e valore normale nelle imposte sui redditi, Milano, 1997.
[7] Cfr. ancora Fedele A., Intervento sulla rilevanza dei dati nella determinazione degli imponibili nell’era digitale, op. cit.
[8] Con l’arbitrarietà sottolineata ancora da Fedele A., cit., visto che l’interesse fiscale finiva per paralizzare il controllo di ragionevolezza della norma impositrice.
[9] Nella sentenza n. 45/1964, la Corte costituzionale sostenne, ad esempio, che «Per capacità contributiva si deve intendere l’idoneità economica del contribuente a corrispondere la prestazione coattiva imposta».
[10] Per la verità, anche in alcune più risalenti pronunce la Corte costituzionale aveva mostrato di individuare una capacità contributiva anche in assenza di redditi; si ricorda la sentenza n. 16/1965, nella quale era stata riconosciuta la legittimità costituzionale del sistema di determinazione catastale dei redditi fondiari, proprio attribuendo rilevanza alla potenzialità del cespite alla produzione del reddito, pure in assenza dell’effettiva percezione dello stesso.
[11] La questione, come noto, vede ancor oggi divisi gli studiosi che l’hanno affrontata. Per una impostazione più garantista del principio costituzionale di capacità contributiva e, dunque, contraria a ridurre tale principio a mero criterio di ragionevolezza delle scelte legislative, posto che ciò significherebbe «addirittura estirpare la specifica norma dal tessuto costituzionale (e) ignorare un’intera filosofia generale dei rapporti sociali (di cui era ed è espressione), che forma la nervatura di tutta la parte prima della Carta» (così Moschetti F., Il principio di capacità contributiva, espressione di un sistema di valori che informa il rapporto tra singolo e comunità, in Perrone L. – Berliri C., a cura di, Diritto tributario e Corte costituzionale, Napoli, 2006, 50) v. ancora Moschetti F., “Interesse fiscale” e “ragioni del fisco” nel prisma della capacità contributiva, in Atti della giornata di studi in onore di Gaspare Falsitta, Padova 2012, 157 ss. e Falsitta G., Il principio della capacità contributiva, Milano, 2014. Per la diversa tesi sia consentito rinviare, per tutti, a Fedele A., Ancora sulla nozione di capacità contributiva nella Costituzione italiana e sui “limiti” costituzionali all’imposizione, in Riv. dir. trib., 2013, 11, I, 1035 ss. e Gallo F., Le ragioni del Fisco. Etica e giustizia nella tassazione, Bologna, II ed., 2011, 79 ss.; Id., L’evoluzione del sistema tributario e il principio di capacità contributiva, in Rass. trib., 2013, 3, 499 ss.
[12] Istituito con l’art. 37 D.L. 21 marzo 2022, n. 21 (recante “Misure urgenti per contrastare gli effetti economici e umanitari della crisi ucraina”), convertito con la successiva L. 20 maggio 2022, n. 51.
[13] Introdotto con l’art. 1, commi da 115 a 122, L. n. 197/2022 (Legge di Bilancio per il 2023).
[14] COM(2022) 108 final dell’8 marzo 2022 dal titolo «RePowerEU: azione europea comune per un’energia più sicura, più sostenibile e a prezzi più accessibili».
[15] Il D.L. 17 maggio 2022, n. 50 c.d. decreto Aiuti, recante «Misure urgenti in materia di politiche energetiche nazionali, produttività delle imprese e attrazione degli investimenti, nonché in materia di politiche sociali e di crisi ucraina».
[16] Sia consentito rinviare sul tema alla circolare Assonime n. 8/2023.
[17] I periodi di riferimento sono stati più volte modificati: il testo originario dell’art. 37 poneva a raffronto i dati delle comunicazioni del periodo compreso tra il 1° ottobre 2021 e il 31 marzo 2022, con quelli del periodo compreso tra il 1° ottobre 2020 e il 31 marzo 2021. Per effetto delle modifiche recate dall’art. 55, comma 1, lett. b), D.L. n. 50/2022, i periodi considerati sono divenuti quello compreso tra il 1° ottobre 2021 e il 31 marzo 2022 in raffronto con quello compreso tra il 1° ottobre 2020 e il 30 aprile 2021; infine, in sede di conversione del citato D.L. n. 50/2022, con la L. n. 91/2022, i periodi considerati sono diventati quello compreso tra il 1° ottobre 2021 e il 30 aprile 2022 in raffronto con quello compreso tra il 1° ottobre 2020 e il 30 aprile 2021.
[18] Il secondo periodo del comma 2 dell’art. 37 è stato introdotto in sede di conversione in legge del D.L. n. 21/2022. In tale secondo periodo, il riferimento è rimasto quello alla data del 31 marzo 2021 (anziché a quella del 30 aprile 2021); si tratta, evidentemente, di un mero errore materiale determinato dal complesso iter normativo della misura.
[19] In base al comma 4 dell’art. 37, i soggetti tenuti al pagamento del contributo che fanno parte di un gruppo IVA devono avere riguardo ai dati delle fatture emesse e ricevute dal gruppo IVA che riportano il codice fiscale dei singoli partecipanti al gruppo e, al fine di dare rilevanza anche alle operazioni infragruppo (che, in base all’art. 70-quinquies D.P.R. n. 633/1972 «non sono considerate cessioni di beni e prestazioni di servizi agli effetti degli articoli 2 e 3»), devono includere anche i dati relativi a tali operazioni, come risultanti dalle scritture contabili.
[20] Sempre sotto il profilo soggettivo, altra situazione critica è legata alla ricomprensione, nel perimetro applicativo del contributo, degli operatori economici già colpiti dalle misure previste dall’art. 15-bis D.L. n. 4/2022 (c.d. decreto Sostegni), il quale ha introdotto a decorrere dal 1° febbraio 2022 fino al 31 dicembre dello stesso anno, un meccanismo di compensazione a due vie del prezzo dell’energia prodotta dagli impianti fotovoltaici di potenza superiore a 20 KW che beneficiano di premi fissi, non legati al mercato, mediante il Conto energia e dagli impianti di potenza superiore alimentati da fonte solare, idroelettrica, geotermoelettrica ed eolica che non accedono a meccanismi di incentivazione, entrati in esercizio prima del 1° gennaio 2010. In base a questo meccanismo di compensazione, i produttori hanno dovuto retrocedere al gestore dei servizi energetici (GSE) la differenza tra i ricavi ottenuti ai prezzi applicati da febbraio a dicembre 2022 e i ricavi che avrebbero altrimenti conseguito applicando un prezzo di riferimento pari al prezzo medio dell’energia registrato tra il 2010 e il 2020 nelle diverse zone di mercato; dunque, questo meccanismo di compensazione si è sovrapposto al contributo e ha duplicato il sacrificio solidaristico richiesto ai soggetti in questione sui medesimi extraprofitti, soprattutto ove si consideri che le retrocessioni al GSE potrebbero essere considerate movimentazioni finanziarie non rilevanti ai fini IVA per assenza di sinallagma e, come tali, ininfluenti per la base imponibile del contributo.
[21] V. Iaia R., Prime riflessioni sistematiche in ordine al contributo straordinario sul c.d. ‘caro bollette’, in Riv. tel. dir. trib., 2022, 1, I, 9 ss.; Marini F.S. – Marini G., Profili di dubbia costituzionalità del contributo sugli extraprofitti energetici, ne il fisco, 2022, 39, 3745 ss.
[23] Duplicazione aggravata dalla sostenuta competenza 2022 di questo contributo, ad avviso dell’Assirevi; ma n senso contrario v. circolare Assonime n. 8/2023.
[27] Sul tema sia consentito rinviare a Carpentieri L., Un sistema fiscale in bilico tra tassazioni punitive per settori economici e categorie di contribuenti e nuovi tentativi di discriminazione qualitativa: la navigazione a vista della Corte costituzionale, in Aa.Vv., Saggi in ricordo di Augusto Fantozzi, Collana L’ordinamento tributario italiano, Pisa, 2020, 292 ss.
[28] Sia consentito rinviare al commento di Carpentieri L., La Corte costituzionale e i tributi al tempo della crisi; l’autogoverno degli effetti delle declaratorie di incostituzionalità e la prospettazione di una incostituzionalità solo pro futuro, in Riv. dir. trib., 2017, 3, I, 223 ss.
[29] Anche se, in più occasioni (cfr.: sentenze nn. 288/2019 e 262/2020) la Corte costituzionale ha affermato che «la temporaneità dell’imposizione non costituisce un argomento sufficiente a fornire giustificazione a un’imposta, che potrebbe comunque risultare disarticolata dai principi costituzionali».
[30] E non solo; si pensi al recente revirement con cui la Cassazione, smentendo il proprio precedente orientamento, ha “esteso”, ai manager delle holding industriali, l’applicazione dell’addizionale del 10% sui bonus e sulle stock option. Sulla vicenda sia consentito rinviare a Carpentieri L., Alla ricerca degli “extraredditi: il revirement della Cassazione sull’applicabilità dell’addizionale del 10 per cento sui bonus e sulle stock option riconosciuti ai dirigenti delle holding industriali (… con buona pace della certezza del diritto), in questa Rivista, 31 luglio 2023.
[31] Cfr., Lupi R. – Versiglioni M., Il ‘reddito liquido’ e la relativizzazione del principio di competenza, in Dialoghi tributari, 2015, 4, 407 ss.
[32] Situazioni che hanno indotto (cfr., Versiglioni M., Il reddito liquido come attuale indice di effettiva capacità contributiva, in Innovazione e diritto, 2014, 2, 144) a prospettare una «illegittimità costituzionale eticamente sopravvenuta dell’art. 109 del TUIR».
[33] Cfr., Committee chaired by Prof. Meade J.E., The Structure and Reform of Direct Taxation, The Institute of Fiscal Studies, Allen and Unwin, London, 1978.
[34] Non esiste dunque un’unica Cash Flow Tax, ma diversi modelli impositivi legati alla diversa selezione dei flussi di cassa (reali, finanziari o entrambi) considerati ai fini della tassazione. Sul tema cfr.: Minz J.M. – Seade J., Cash flow or income? The choice of base for company taxation, Oxford University Press, JStore, 1991.
[35] Cfr., Versiglioni M., Il “reddito liquido”: lineamenti, argomento, esperimenti, in Riv. dir. trib., 2014, 6, I, 741 ss.; Id., The “Liquid Income Taxation System” – A Proposal for Creating “Economic Energy”, in Bulletin for International Taxation, 2019, Vol. 73, No. 9.
[36]Cash Flow Tax che al momento resta peraltro un modello teorico, non essendo stata implementata in modo completo in alcun ordinamento, per i profili di criticità sistematica a cui si farà riferimento in seguito.
[37] Segnaliamo peraltro che, in senso opposto, è orientata la nuova legge delega per la riforma tributaria; legge delega che fissa, tra i principi direttivi cui il legislatore delegato dovrà ispirarsi (art. 9) «il rafforzamento del processo di avvicinamento dei valori fiscali a quelli civilistici».
[38] Sul tema, cfr., Carton B. – Corugedo E.F. – Hunt B., Corporate Tax Reform: From Income to Cash Flow Taxes, IMF Working Paper, No. 2019/013.
[39] Cfr., Bond S.R. – Devereux M.P., Cash Flow Taxes in an Open Economy, 2002, Centre for Economic Policy Research, Discussion Paper 3401.
[40] Il Comitato Meade metteva peraltro in guardia sulla possibilità di arbitraggi tra le imprese volti ad azzerare gli imponibili: il caso prospettato era quello dell’impresa che si accorda con un’altra (avente diverso esercizio sociale) per acquistare, verso la fine del proprio esercizio, una grande quantità di beni così da azzerare il proprio imponibile per effetto dell’immediata deduzione dell’investimento, salvo cederli alla medesima impresa alla fine dell’esercizio di quest’ultima per neutralizzare anche il suo imponibile, e così via.
[41] Cfr., Committee chaired by Prof. Meade J.E., The structure and Reform of Direct Taxation, cit., 233.
[42] Cfr., De La Feria R. – Devereux M.P., Designing and Implementing a Destination-Based Corporate Tax, Oxford University Centre for Business Taxation Working Paper 2014/07; Auerbach A. – Devereux M.P. – Keen M. – Vella J., Destination Based Cash Flow Taxation, Said Business School Research Paper, Feb. 2017; Devereux M.P. – Vella J., Gaming Destination-based Cash Flow Taxes, 2018c, Tax Law Review 71.3, 477-514.
[43] Tra questi anche la facilità di traslare l’imposta sui consumatori finali per le imprese importatrici; cfr., Institute of Taxation and Economic Policy, Regressive and loophole-ridden: issues with the House GOP Border Adjustment Tax Proposal, 2017.
[44] Sul tema Auerbach A. – Devereux M.P., Cash-Flow Taxes in an International Setting, in American Economic Journal: Economic Policy, 2018, 10 (3): 69-94.
[45] Ernst & Young, Experiences with Cash-flow Taxation and Prospects, European Commission Taxation Papers, Working Paper, 55-2015. Sul tema cfr. peraltro Schon W., Destination-Based Income Taxation and WTO Law: A Note, in Jochum H. – Essers P. – Lang M. – Winkeljohann N. – Wiman B., eds., Practical Problems in European and International Tax Law –Essays in Honour of Manfred Mössner, 2016, Amsterdam: IBFD, 429–51; Grinberg I., A Destination-Based Cash Flow Tax Can Be Structured to Comply with World Trade Organization Rules, 2017, National Tax Journal 70.4, 803 – 18.
[46] World Trade Organization, Agreement on Subsidies and Countervailing Measures, https://www.wto.org,1869.
[47] Cfr. Versiglioni M., Il “reddito liquido”: lineamenti, argomento, esperimenti, cit., 748 ss.; più compiutamente Id., The “Liquid Income Taxation System” – A Proposal for Creating Economic Energy, cit.
[48] Cfr., Versiglioni M., The “Liquid Income Taxation System”, cit.
[49] Cfr., Lupi R. – Versiglioni M., Il ‘reddito liquido’ e la relativizzazione del principio di competenza, cit.
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